乡村振兴战略与法治

　　乡村振兴战略与法治

　　浅议乡村振兴战略背景下乡村治理法治化问题

　　摘要：十九大报告提出实施乡村振兴战略，这是党中央对三农工作的新要求、新部署，治理有效是实施乡村振兴战略的重要内容，实现乡村治理法治化是实现乡村治理有效的必然选择。在我国法治文化、法治环境还没有彻底形成的情况下，用法治保障每一项任务的完成显得特别重要。但是，我国目前保障乡村振兴战略实施的法律条文不完善，当前乡村治理法治化存在一系列新问题，必须从自治、德治、法治相结合的角度，不断推进乡村治理法治化，社会强烈呼吁乡村振兴法的出台。本文通过对当前法治现状分析，提出了有关乡村治理法律条文的完善建议，为乡村振兴战略的早日实现建言献策。

　　关键词：乡村振兴;治理有效;治理法治化;农村

　　党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。” [①] 党的十九大报告提出了实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。[1]要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。因此，实现乡村基层治理法治化是我们党站在新时代的历史起点，为解决“三农”这个全党工作重中之重问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择，我们必须从全局性、战略性的高度认真研究并切实推进乡村基层治理法治化。

　　一、推进乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择

　　乡村治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一前提下，按照法律来治理基层事务，即将乡村基层的经济、文化等一切活动及公民的所有行为都纳入法治化、规范化的轨道，运用法治方式来管理基层事物。[2]乡村振兴战略是事关农业、农村和农民长远发展的根本性战略，涉及农业现代化建设的方方面面，在 2018 年两会期间，习总书记明确提出了实施乡村振兴的具体路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。因此推进乡村治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，运用法治思维和方式来实现产业、人才、文化、生态和组织的振兴，实现农村的有效治理。

　　二、当前农村社会治理法治化建设存在的主要问题

　　(一)农村基层干部依法办事能力不足

　　目前农村村社干部群体中依法行政的能力有待进一步提高。一是少数基层干部盲目追求领导做派，以言代法、以权压法、法随言出，刻意树立个人威信，结果造成与群众关系疏远。二是村干部对依法治村重视不够，由于思想观念、思维习惯僵化，少数村干部法律知识缺失，部分干部工作方法、工作作风仍停留于传统的行政管理模式，民主法治意识不强，依法办事、管理农村事务的能力较差，导致工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是部分“村两委”内部工作标准和议事程序不健全，给村干部违纪违法、胆大妄为留下空间，导致基层村干部腐败时有发生，造成群众对基层组织和村干部不信任，村民参与村民大会、院坝会的

　　积极性较低。

　　(二)农村社会环境中法律公信力较低

　　目前在农村基层中普遍存在公信力不足的情况。部分群众对政府的过度依赖，当有问题产生、个人利益得不到解决和维护时，很大一部分群众信“访”不信“法”，认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，开始责怪政府或基层组织，习惯于依赖政府通过信访等行政手段解决问题。同时受传统熟人社会的影响，农村的法律环境不容乐观，如现阶段在国家大力倡导和实行土地流转过程中，农户与农业企业主之间签订合同，往往由于农民的合同意识和法律素养缺乏，导致农户擅自毁约的情况发生，在一定程度上影响了农村土地的顺利流转和农业产业化发展。与此同时，在农村基层普遍设有司法所、综治办，村有治保委员会和治安联防大队等农村法治建设和宣传机构，但相关机构的职能作用发挥不充分，服务群众的主动性和意识不足。农村部分司法行政执法人员执法不文明、不规范、不

　　严格等现象时有发生，导致发生群众抗拒执法的情况。

　　(三)农村基层法律制度有待完善

　　现有农村相关法律法规原则性强，规范性和可操作性不足，条文较为粗疏，规定过于原则和笼统，地方性法规的地方特色不突出，难以充分发挥指导效果。特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中，涉及农村投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。同时，在法律不完善的领域缺乏有效的乡规民约、村规民约对干部和群众行为进行约束，使基层工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。

　　(四)农村基层法律服务宣传不到位

　　现阶段普遍存在农村社会法治宣传教育滞后。一是部分农民的法律意识淡薄，对法律知之甚少，甚至胡搅蛮缠，以身试法，导致纠纷和恶性案件发生。二是基层法制宣传不完善。农村法制宣传过程中过于强调村民知法、守法，而忽略了村民学法、用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，缺乏用法律知识依法保护自己合法权益的自觉性。三是农村基层法律服务有待提高。农村基层的律师、公证人员、司法鉴定人员等相关执业人员的服务意识不强，发展不平衡，创新性不够，存在对法律当事人敷衍塞责、应付了事等现象。

　　三、乡村振兴背景下乡村治理法治化面临的新问题

　　随着新农村建设和美丽乡村建设的不断推进，改革开放 40 年来的农村社会已经发生了历史性的变革，不仅为乡村振兴奠定了基础，同时也为乡村振兴所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相结合的乡村治理体系，带来了许多新情况和新问题。

　　(一)农民法治观念和民生意识不断增强，但法治方式的运用仍然欠缺

　　随着农村改革开放的不断深入，农村现代化水平不断提升，在农村社会全面依法治国的进程中，农民的法治观念和民主意识不断增强，农民逐步摆脱小农意识，与现代社会发展相适应的权利观念、秩序观念、自由平等观念、民主观念不断得到强化，这不仅是基层法治可喜的成果，更是基层法治深厚基础。但农民运用法治方式解决处理问题，依然有较大欠缺，人们习惯于“信访不信法”“找政府不找市场”，习惯“拉关系、讲人情、谈势力”等。

　　(二)现代社会治理工作格局基本形成，但主体缺位现象依然突出

　　在推进基层治理法治化和乡村振兴过程中，按照中央的统一部署和要求，地方不断深化治理实践，特别是精准扶贫工作的开展，现在农村社会的治理工作格局已经形成，党委领导、政府主导、社会协调、公众参与的乡村社会治理格局基本形成，体现了应有的制度优势，有力激发了不同社会主体在乡村治理中的作用与活力。乡村治理的真空地带逐步形成了“动感地带、生命地带”。尽管如此，乡村治理中主体缺位的现象依然突出，成为亟待解决的突出问题。究其原因不仅有基层党组织的虚化、弱化、边缘化的“三化”问题。也有乡村自治组织、行业组织发育不全，功能不全的问题，还有外部组织管控影响不到位的问题，导致农村社会面临的农村党组织与党员分离，村委会与村民分离，土地发包方与承包方分离等问题难以根除。

　　(三)乡村治理的法规制度体系不断健全，但立法不完善的问题一时难以解决

　　基层法治建设经过长期的努力，在法规制度体系建设方面取得了长足进步，村民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、行政法规及法律制度共同构建了一个相对完善的乡村治理规范体系，为乡村治理提供了充分的法律依据，有力推进了乡村治理法治化的进程。[3]但不容否认的是，在农村社会治理方面对照法治的要求，我们在立法上的欠缺还是十分明显的。立法冲突现象比较突出，上位法和下位法，或者不同部门法相互抵触、相互矛盾，造成法律适用的困惑;一些立法听取群众意见不够，过多地体现了部门和地方利益，造成群众有意见，甚至不满。

　　(四)农村社会结构调整深化，公共服务差异化、均衡化要求难以满足

　　随着党中央对“三农”工作的重视不断加强，农村的改革力度不断加大，使农村社会结构发生了深刻的变化。一方面表现在农村家庭结构的变化，农村普遍出现了“空巢”“留守”“外出”现象，另一方面，撤区并乡和村组合并后，农村新居民组织和新社区出现引起了社会结构调整，引起了利益调整，农村矛盾日益复杂，对乡村治理提出了新要求，农村公共服务因人因地因时而异，服务越来越难，而农村公共服务资源本来就相对有限，更多的集中在村(社区)级行政中心周围，所以围绕提高农村公共服务有效供给，打造乡村治理科学机制，提高治理能力水平，就显得格外迫切。实施乡村振兴战略，乡村治理是关键。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理的新途径，从而实现乡村治理的法治化。

　　(五)农村信息化趋势日益明显，社会管控难度日益加大

　　互联网的发展深刻影响和改变了农村社会，电视、电脑、手机、互联网在农村已经普及，不再是奢侈品，一网一世界，一指一价值。新媒体时代来临，信息传播使人们的思想更加复杂多变，价值选择更加困难。因此，在新媒体时代如何管控好信息是当今农村社会治理的一道新的难题。

　　四、乡村振兴过程中推进乡村治理法治化的新探索

　　实施乡村振兴战略，关键在乡村治理。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理法治化的新途径。

　　(一)着眼顶层设计和总体规划，不断健全乡村治理的制度规范体系

　　法律是法治的基础和前提，良法才能善治。针对当前农村治理中出现的立法问题，我们要加强顶层设计和总体规划，推进治理制度规范体系建设。[4]一方面要运用科学方法，力求完善质量不高、总量不足，不适应农村新形势新变化的制度规范。另一方面突出地方特色，要充分发挥村规民约的作用。村规民约是乡村约定俗成，相守坚持的规范，更多地体现了德治和自治的内在要求。因此，在推进乡村基层法治化过程中要广泛发扬基层民主，听取群众意见，聚纳民众智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法规律，不断健全完善村规民约，使之同国家立法相互配套，相互衔接，形成一个结构完备，内容完整的治理法规制度体系。

　　(二)着眼于激发活力，不断健全乡村治理法治化的组织体系

　　一个法治的社会应该是一个主体地位平等且充满活力的社会，乡村基层治理法治化必须有效激发社会各类主体的活力，充分发挥其作用。首先，要发挥基层党组织的关键作用，要围绕依法治国的总要求，不断强化基层党组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，把党组织资源转化为乡村治理的法治资源。其次，要推进基层自治和民主协商，扩大公众参与，充分发挥农村各自治组织各社会团体和各行业协会在治理中主体作用。再次，要强化农村基层法治机构和队伍的专门作用，建立以基层法庭、公安派出所、人民调解委员会、司法所为骨干的法治网络，挑起农村法治的大梁。

　　(三)着眼重心下移，不断健全乡村治理法治化的工作机制

　　乡村治理法治化的基础在基层，重点在基层。围绕乡村治理法治化，我们要把问题消化在基层，把纠纷调处在基层，把矛盾化解在基层。我们要重点开展送人才下乡、送政策下乡和普法下乡活动，推动调查研究下基层，信访接待下基层，公共服务下基层，把源头管理、动态管理和应急处理结合起来，健全完善基层决策机制、风险评估机制、民意吸纳评估机制、公众利益表达机制、矛盾排查调处机制，及时妥善有效合法解决农村社会苗头性、倾向性问题和显性矛盾，牢牢掌握基层治理法治的主动权。

　　(四)着眼于约束权力，不断提高乡村治理法治化的能力和水平

　　乡村基层治理法治化对干部群众的素质提出了新要求。提高党员干部法治思维和依法办事能力，是实现乡村治理法治化的关键所在。首先要在树立法律权威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，乡村治理的基本方式是法治，党员干部要认真学法、用法，树立法律权威、运用法治思维和法治方式解决矛盾问题;其次要在公正执法上下功夫。执法公正最能体现法治，老百姓也最为关心。处理农村发展中的问题就一定要规范执法行为，让老百姓从每一件事情处理中感受到公平正义。

　　(五)着眼于以民为本，不断创新乡村治理的法治模式

　　面对农村社会结构深刻变化，利益格局深刻调整的新情况，农村社会治理必须加强法治模式创新。乡村治理法治化要顺应农民对美好生活的向往，关注农民对美丽乡村、平安乡村、法治乡村、幸福乡村建设的诉求，通过网格管理，一站服务等，运用互联网 +模式，探索乡村治理法治化的科学模式。

　　参考文献：

　　[1]李勇华.农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究[J].东南学术，2012(2)：68-79.

　　[2]钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会治理机制创新[J].华中农业大学学报(社会科学版)，2011(2)：10-12.

　　[3]徐汉明.推进国家与社会治理法治化现代化[J].法制与社会发展，2014(5).

　　[4]赵传君.社会治理法治化的深层思考[J].经贸管理，2015(1)：121-123

　　[①] 刘丹：《新时期治国理政的伟大纲领》，《全面推进依法治国若干重大问题的思考》，北京：中国友谊出版公司，2014年：第169页。

　　乡村振兴战略与法治

　　这次我主要讲讲乡村振兴战略。党的十九大报告中指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，这一论述为“三农”问题的重要性定了位。报告把乡村振兴战略列为了贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的六项重点工作之一;在十九大修改通过的新的《中国共产党章程》中，把乡村振兴战略列为了我党新时代七项战略之一。这表明，乡村振兴战略不仅是推动农业农村发展繁荣的重大决策，而且是把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的重大战略决策。

　　那么乡村振兴战略具有什么意义呢?实施乡村振兴战略是新时代解决我国社会主要矛盾的重要抓手。人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，是党的十九大报告关于新时代我国社会主要矛盾的一个重大判断。城乡之间发展的不平衡和农村内部发展的不平衡，是新时代我国社会主要矛盾的一个重要方面。实施乡村振兴战略是从决胜全面建成小康社会，到基本实现社会主义现代化，再到建成社会主义现代化强国的重要举措。

　　实施乡村振兴战略也是新时代“以人民为中心”发展思想的重要体现。十九大报告中指出，全党要坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。农村地区和广大农民是大力保障和改善民生的重点区域和重点对象。尽管自进入二十一世纪以来，党和政府对“三农”问题高度重视，实施了一系列支农、强农、惠农政策，已经基本建立了覆盖城乡的基本公共服务和社会福利网络，但收入水平和公共服务领域的城乡差距仍比较明显，这种差距在贫困地区体现得更为明显。实施乡村振兴战略，是解决好“三农”问题的总体方略，是新时代“以人民为中心”发展思想的重要体现。

　　报告第一次提出要构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。法治是建立现代国家治理体系的基本要求。与此同时，城市与乡村各有特点，城乡融合不是消灭而是要体现城乡差异性的特色，要把多样性统一起来，和谐起来，这就要求在法治之外，要发挥乡村的自治功能，实现乡村的自主发展、差异化发展，实现“和而不同”的城乡融合。中国是具有悠久文化历史和优秀文化传统的国家，同时，社会主义核心价值观已深入人心。中国的乡村治理离不开对优秀传统文化养分的充分吸收，也离不开社会主义核心价值观的具体落实。德治是非常重要的非正式制度安排，是我国乡村治理的独特之处，必须给予高度的重视，这也是中国特色社会主义文化自信的重要体现。

　　近几年，从中央到地方始终坚持农业农村优先发展，推动多项改革措施落地生根。享受到改革发展的红利，上华村村容村貌焕新颜，村集体收入提高三倍多，村民幸福指数显著提高，这次十九大报告提出乡村振兴战略，更是给村民们吃了颗“定心丸”。陈村庄头村去年试行土地制度改革，提升了土地价值。庄头村党委书记叶国辉表示，连日来，他们在关注十九大报告，其中提到的“实施乡村振兴战略”、第二轮土地承包到期后再延长三十年等政策，让他们备受鼓舞，为他们下一步扎实推进土地制度改革，注入一剂有力的强心针。

　　“农村稳定是广大农民切身利益。”福建省永安市小陶镇五一村党支部书记许光园代表在农村工作了17年，“乡村振兴战略让我们信心倍增，唯有‘撸起袖子加油干’，为实现新时代党的历史使命不懈奋斗!”

　　乡村振兴战略与法治

　　习近平总书记强调：“实施乡村振兴战略是一篇大文章，要统筹谋划，科学推进”。实施乡村振兴战略要坚持农业农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，加快推进农业农村现代化，着力构建现代农业产业体系，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美好家园。

　　实施乡村振兴战略，产业振兴是重点。农业兴，产业必须兴。要着力提高农业生产能力，实施藏粮于地，藏粮于技战略，严守耕地红线，确保粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。要加大农田、水利基础设施建设，提高农业抗旱防洪除涝能力。盘活农村土地资源，规模推进土地流转，鼓励规模生产。支持高标准农田建设，稳步提升耕地质量。着力构建农村一、二、三产业融合发展体系，实施休闲农业和乡村旅游工程，建设一批设施完备，功能多样的农业休闲观光园区，助推农业高层次，深程度发展。

　　实施乡村振兴战略，人才振兴是关键。“多士成大业，群贤济弘绩”。要坚持“自主培育”和“外来引进”两条腿走路。“自主培育”即加强对本土人才的学习培训，定期组织乡村中有头脑，有理想的产业带头人赴外地学习先进经验，开拓视野，提高能力。“外来引进”即要完善城乡人才交流机制，鼓励城镇中的高学历，高层次人才投身乡村振兴，为乡村振兴出谋划策。要破除农村人才屏障，强化人才支撑，培育大批新型职业农民，打造一支强大的乡村振兴人才队伍，为乡村振兴提供人才保障。

　　实施乡村振兴战略，文化振兴是前提。要坚持物质文明和精神文明两手抓，强调中国特色社会主义文化自信，着力提升农民精神风貌。要加强农村思想道德建设，大力弘扬社会主义核心价值观，加大爱国教育，集体主义教育力度，强化农民社会责任意识，主人翁意识。深度挖掘农村优秀传统文化，重视农村“古村落”的传承和保护。加大农村公共文化基础设施建设力度，丰富农民业余文化生活，提升农民精神涵养，为乡村振兴注入强大思想文化力量。

　　实施乡村振兴战略，生态振兴是基础。习近平总书记多次强调：“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”。要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的思想理念，坚持节约优先、自然恢复为主的方针，优化生态环境。要加强农村突出问题综合治理，突出农业面源污染防治，避免垃圾围村现象。积极发展绿色农业、生态循环农业，大力推广绿色农产品，倒逼农业转型升级。推进农村厕所革命，完善农村基础设施，打造宜居宜业的农村生活环境。

　　实施乡村振兴战略，组织振兴是保障。“农民富不富，关键看支部”。要坚持党对“三农”工作的领导，选优配强村党支部书记，将党员致富能手选进村支“两委”班子，发挥示范带头作用。鼓励高校优秀毕业生、退伍军人到村任职，充实基层组织队伍。盘活农村闲置资源，大力发展村集体经济，加大农村党组织运转经费保障力度，提升基层党组织威信，把农村基层党组织建成乡村振兴的战略堡垒。

　　“农村稳则天下安，农业兴则基础牢，农民富则国家盛”。实施乡村振兴战略是解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间矛盾的必然要求，是实现全体人民共同富裕的必然要求。让我们以“等不起”的紧迫感、“慢不得”的危机感、“坐不住”的责任感在乡村振兴中在锐意作为，施展才华，苦干实干，让乡村振兴在广袤农村遍地开花。

乡村振兴战略与法治

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